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PDCA循环控制理念在全面实施预算绩效管理中的应用——以项目支出预算绩效管理为例

2018-11-15 17:27:04    作者:智库时代网
核心摘要:

 中建政研信息咨询中心 董事长梁舰、大项目中心副总经理李艳艳、质控总监卢敦

 全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容,是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。中发〔2018〕34号提出要创新预算管理方式,更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束,力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,建立“花钱必问效、无效必问责”的硬约束机制。财政部党组书记、部长刘昆在《完善推动高质量发展的财政制度体系》中指出全面实施预算绩效管理,推动经济发展效率变革,是推动经济高质量发展的重大举措。

 全方位和全覆盖是对预算绩效管理口径的要求,要提高预算资金投入产出效益,必须根据绩效考核结果强化对预算资金的全过程管理。

 PDCA循环是美国质量管理专家戴明博士首先提出的,所以又称戴明环。PDCA循环的含义是将质量管理分为四个阶段,即计划(Plan)、执行(Do)、检查(Check)、处理(Action)。PDCA循环是质量管理的基本方法也是企业管理各项工作的一般规律PDCA循环控制理念应用于项目支出预算绩效管理,即用质量管理和企业管理普遍使用的计划(P)、执行(D)、检查(C)、行动(A)循环控制论做好预算绩效目标确定、项目实施、绩效目标过程监控、绩效评价及绩效评价结果的应用。项目支出预算绩效管理PDCA循环控制图如下所示:

 

 

 一、 预算绩效计划P——绩效目标

 预算绩效管理计划,即确定预算绩效目标并评估绩效目标的科学性和合理性,根据评估结果做出预算批复与否的决定。预算绩效目标管理作为预算绩效管理的基础。

 绩效目标是绩效评价对象在一定期限内达到的产出和效果,譬如预期产出(包括提供的公共产品和服务的数量目标、质量目标、时效目标、成本目标以及服务对象满意度目标)、预期效果(包括经济效益、社会效益和可持续影响等)、服务对象或项目受益人满意程度、达到预期产出所需要的成本资源、衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标等。项目单位在提供绩效目标应合理可行、指向明确、具体细化。

 在预算决策环节,为推动各级政府理性决策,从源头上防控低效无效问题的发生,财政部门应建立事前绩效目标评估机制。事前预算绩效目标评估应由项目财政部门组织专家或者委托第三方开展。

 财政部门根据预算绩效目标评估结果,将预算随同绩效目标一并批复,作为事后监管的依据。

 二、 预算绩效执行D—项目实施

 预算绩效管理执行D_项目实施,即项目单位按照批复的预算和项目立项文件,确定项目运作方式(EPC/PPP等)、根据项目规模和属性组织招标采购、选定投资人或施工主体,开展项目实施。

 绩效目标一旦确定,一般不予以调整,在项目的实施过程中,若发生不确定因素,项目单位和财政局应对不确定因素进行分析,确需调整的,应当根据绩效目标管理的要求和审核流程,按照规定程序重新报批

 三、 预算绩效检查C—过程监控及评价

 各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”,发现问题要及时纠正,确保绩效目标如期保质保量实现,同时防止资金闲置沉淀和损失浪费。

 绩效评价是衡量绩效目标完成情况的尺度。预算完成后,通过自评和外部评价相结合,对预算执行和绩效目标完成情况开展绩效评价,自评由项目单位负责完成,外部评价由财政部门或委托第三方机构开展。

 项目支出预算绩效评价建议按照以下程序进行:确定绩效评价牵头部门(财政部门)、确定绩效评价工作小组(一般委托专家或第三方参与)、熟悉绩效评价项目属性及绩效目标(评价工作小组)、制定具体绩效评价工作方案(评价目的、内容、方法、指标体系、组织形式、技术及后勤保障等)、下达评价入户通知(财政部门)、开展有针对性的培训(评价工作小组对预算单位开展)、项目单位开展项目自评价(预算单位)、实地调研、现场勘察资料搜集(评价工作小组)、筹备和召开专家评价会(评价工作小组会同财政及项目单位)、撰写并递交绩效评价报告(评价工作小组)。

 四、 预算绩效处理A—绩效评价结果应用

 项目单位完成绩效自评报告以及项目绩效评价工作组完成绩效评价报告后,应将绩效报告和绩效评价报告递交财政部门。针对绩效评价结果,应强化在以下几个方面的应用:

 一、财政部门将绩效评价反馈意见传达给预算单位,针对绩效评价报告反馈的问题要求预算单位提出整改意见,并落实整改,并要求项目单位在以后的工作中注重绩效目标编制和项目支出预算申请,提高项目决策的科学性和合理性。

 二、财政部门根据项目支出绩效考核评价结果,综合判断项目单位的项目管理能力,并参考绩效评价结果安排该单位下一年度项目支出预算。

 三、绩效评价结果可以作为对项目负责人及重大项目责任人履责与否的一面镜子,重大问题对相关负责人及责任人追究相应的责任。

 四、大力推进绩效信息公开透明,各级政府、财政部门预算单位应主动将绩效评价信息向同级人大报告、向社会公开,自觉接受人大和社会各界监督,使财政资金在阳光下运行,进一步增强政府公信力!

 项目支出预算绩效管理采用的PDCA循环控制论,科学决策、明确绩效目标、做好项目实施、加强过程检测、重视绩效评价及绩效评价结果的应用,在单一项目及项目群中循环管控有助于提高项目决策的科学性和合理性,提高财政资金使用效益,是加快建立现代财政制度和推动经济发展效率变革、高质量发展的重要举措。

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